Замкнутый круг бюрократии

Численность чиновников в современной России за последние десять лет выросла в полтора раза. В то же время население страны сократилось на 2,5 миллиона человек. Не парадокс ли? Ведь чем меньше становится население, тем, по идее, меньше должно быть и чиновников. Конечно, переход к новому экономическому укладу усложнил и расширил государственные функции. Но управление страной за последнее десятилетие, казалось бы, могло существенно упроститься за счет повсеместного внедрения компьютерных технологий. Однако армия чиновников и не думает сокращаться.

Как разрасталось российское чиновничество
В сентябре прошлого года Росстат опубликовал следующие данные: в федеральных государственных органах занято 542,1 тысячи госслужащих, в государственных органах субъектов РФ их насчитывается 210,6 тысяч, а в органах местного самоуправления - 336 тысяч. В правительстве, Госдуме, администрации президента и других руководящих органах на момент публикации работало 38 тысяч госслужащих. Таким образом, государственных и муниципальных чиновников в сентябре 2011 года было 1 миллион 127 тысяч человек. Согласно утвержденной 19 ноября 2002 года федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)» на начало 2002 года в стране было 751,6 тысячи государственных и муниципальных служащих. То есть за последние десять лет чиновников всех уровней стало почти на 40 процентов больше.

Последняя перепись населения показала, что за 10 лет число россиян сократилось на 2,5 миллиона человек, нас стало 143 миллионов. Таким образом, несложно подсчитать, что сегодня на 127 российских граждан, включая младенцев и дряхлых старух, приходится 1 чиновник. 10 лет назад 1 чиновник «обслуживал» 196 человек. Подобные цифры не могут не впечатлять. Если исходить из этих сведений, эффективность работы чиновника в расчете на единицу населения снизилась в 1,54 раза.
Рост численности госслужащих шел по всем направлениям, но преобладающими темпами - в федеральных органах власти. Сейчас федеральных чиновников насчитывается в 2,5 раза больше, чем региональных.

Чиновники и реформы
Считается, что меньше всего чиновников было в Советской России в первые годы после революции - около 300 тысяч. По сравнению с эпохой Николая II их число снизилось на 200 тысяч. Недостаток кадров вполне компенсировался их решительными действиями. Расстрел на месте оказывался куда более сильным «аргументом» для соблюдения социалистической законности, чем долгие судебные тяжбы. Но уже при Сталине, в конце 30-х годов прошлого века, количество чиновников превысило 1,8 миллиона. Никита Хрущев сократил их примерно до 1,5 миллиона. При Брежневе чиновничья армия снова выросла - до 1,7 миллиона (правда, это на весь Советский Союз), а в эпоху Михаила Горбачева и Ельцина, когда куда интереснее было обналичивать бюджетные деньги через кооперативы, чем заседать в исполкоме, чиновничество «сократилось» до 1 миллиона. Впрочем, эти данные нуждаются в корректировках, поскольку не учитывают немалый чиновничий, по сути, аппарат партийных органов.
В любом случае, управленческий аппарат подвергался реформированию только «сверху». Он существенно уменьшался в периоды нестабильности и быстро разрастался за десятилетия относительного благополучия. На численность бюрократии влияли не столько темпы экономического роста, сколько престижность профессии и уверенность чиновника в завтрашнем дне.

Мифы о бюрократии
Бытует мнение, что нигде в мире нет такого засилья бюрократов, как в России. Второй же миф, совершенно противоположный - в России, по сравнению с другими странами, чиновников на душу населения приходится значительно меньше, и их не то что много, а, напротив, катастрофически не хватает.
Противники мифа о тотальной бюрократизации доказывают, что Россия на протяжении последних трех веков по численности бюрократов всегда уступала развитым странам. Да и сейчас, утверждают сторонники теории малочисленности российского чиновничества, федеральных управленцев в России все еще в два раза меньше (в расчете на душу населения), чем в США.
Сторонники мифа о страшной бюрократизации России предрекают неминуемый рост числа чиновников в нашей стране до 3 миллионов человек. При этом они записывают в чиновники абсолютно всех работников государственных и муниципальных учреждений, завышая тем самым реальное количество управленцев как минимум на 350 тысяч человек. Истина где-то посередине. Сопоставим численность занятых в российских федеральных органах власти (как показано выше, они составляют основную долю чиновничества) с количеством представителей федеральных органов власти в США. По данным «The Washington Times» (номер от 2 февраля 2010 года), к 2011 году в США число занятых в федеральных органах власти (без учета Пентагона) планировалось снизить до 1,35 миллиона человек (по сравнению с 1,43 миллиона в 2010 году). Общее число занятых в наших органах федеральной власти - около 700 тысяч человек. Так что по абсолютным цифрам мы пока еще, слава богу, не догнали Америку.
Население США - 312 миллионов человек - в 2,18 раза больше, чем России, а занятых в федеральных органах власти - в 2 раза больше. Таким образом, выходит, что численность «федералов» у нас и в США в расчете на душу населения примерно одинакова. Но если учесть, что к федеральным служащим в Америке относят еще и работников федеральной почтовой службы, то окажется, что по численности занятых в федеральных органах власти в расчете на 100 граждан мы уже превзошли США. А если в расчет принимать экономически активное население или национальный валовый продукт (в США он больше в 6 раз), то оказывается, что бюрократическая нагрузка на бюджет у нас стала уже куда значительнее, чем в США.

Почему они плодятся?
Чиновник любого уровня любой страны заинтересован в первую очередь в стабильности. Любое изменение «правил игры» нарушает размеренное функционирование госструктуры. Поэтому всякий бюрократический орган - своего рода оазис стабильности в собственных границах и даже ее гарант в пределах всего государства.
Британский историк Сирил Норткот Паркинсон в журнале «The Economist» еще в 1955 году вывел правило: общее количество занятых в бюрократических структурах растет на 5-7 процентов в год безотносительно к объемам выполняемой работы. Воспользовавшись простым калькулятором, можно проверить правильность утверждения Паркинсона на примере России. Получится, что при ежегодном росте чиновников на 5 процентов за 10 лет их численность должна была увеличиться в 1,6 раза (на деле - в 1,5 раза). Оказывается, что Россия, по Паркинсону, показывает самые минимальные темпы роста бюрократии.
Согласно выводам Паркинсона, численность представителей бюрократических структур возрастает независимо от того, становится работы больше, меньше или ее нет совсем: чиновники создают работу друг для друга, а также стремятся увеличивать число подчиненных.

Борьба с аппаратом
В 2010 году Минфин РФ выступил с инициативой сократить на 20 процентов численность работников федеральных органов власти, чтобы сэкономить 43,4 миллиарда рублей. Но фактически существенного уменьшения пока не произошло: министерства и ведомства убрали из штатного расписания незанятые должности и сократили пенсионеров.
Почему же повсеместная компьютеризация не приводит к уменьшению числа чиновников?
Ставка на повышение эффективности работы управленцев в России за счет внедрения новых компьютерных технологий была сделана в Федеральном законе № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Реализации этого закона сейчас уделяется особое внимание. Но характерно, что примерно такая же программа разрабатывалась в США еще в 2002 году! Это президентская программа менеджмента в области компьютеризации управления под названием «Упрощение доступа граждан к услугам». Из американского бюджета на нее были направлены огромные деньги - только на создание тысяч и тысяч веб-сайтов органов госвласти было потрачено больше 40 миллиардов долларов! В программе говорилось об аналогичных ныне создаваемым у нас многофункциональных центрах по оказанию услуг населению, о снижении административных барьеров и устранении бюрократических проволочек. Над программой трудилась представительная комиссия виднейших американских экспертов, учрежденная директором административно-бюджетного управления администрации президента США.
И вот прошло 10 лет.
За это время армия чиновников в США только увеличилась! Экспертная комиссия, которая выясняла, почему программа не принесла ожидаемого результата, пришла к неутешительному выводу, что основное препятствие для повышения эффективности федерального управления за счет информационных технологий - врожденная сопротивляемость органов власти переменам.
Мировой и исторический опыт показывает, что бюрократическая машина пробуксовывает вовсе не из-за серьезных отличий в принципах государственного управления и степени развития демократии. Законы бюрократии, похоже, незыблемы, как законы физики, и столь же верны, как, например, закон всемирного тяготения. Преодолеть его можно, только набрав вторую космическую скорость, а какая сила преодолеет тягу чиновника к креслу? Об этом писал еще Карл Маркс: «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить». Средств и усилий для совершенствования бюрократической машины, возможно, потребуется не меньше, чем для вывода на орбиту первого космического спутника. И скорее всего, на решение этой задачи понадобится еще не одно десятилетие.

От редакции. Приглашаем читателей высказать свое мнение по поводу поднятой автором проблемы: так ли неизбежен рост армии чиновников в нашей стране?